习近平总书记指出，司法责任制改革是我们全面深化司法体制改革必须牢牢牵住的“牛鼻子”。完善司法责任制，是建立权责统一、权责明晰、权力制约的司法权运行机制的关键，也是深化司法体制改革的核心，对于促进严格公正司法具有十分重要的意义。根据党的十八大、十八届三中、四中全会精神和中央司法体制改革总体部署，最高人民法院在总结评估2013年10月以来审判权运行机制改革试点经验的基础上，经过深入调研论证，广泛听取各方意见建议，最高人民法院党组反复研究，起草了《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（简称《意见》），报经中央全面深化改革领导小组第15次会议审议通过，于2015年9月21日发布。《意见》共分六部分48条，除目标原则和附则外，其他四部分分别为改革审判权力运行机制、明确司法人员职责和权限、审判责任的认定和追究、加强法官的履职保障，较为完整地明确了审判责任的前提、基础、范围、规则、程序、保障等主要问题。

    一、完善司法责任制需要重点处理好的关系

    （一）正确处理审判权运行机制改革和完善司法责任制的关系

    审判权运行机制改革和完善司法责任制改革密切相关、互为依托。审判权运行机制改革，主要解决“让审理者裁判”；完善司法责任制，主要解决“由裁判者负责”。实行主审法官、合议庭办案责任制，首先要在审判权力运行机制上保证主审法官、合议庭能够依法独立公正行使审判权、履行职责。以往存在的案件层层审批、层层请示的做法，不符合裁判亲历性和审判独立性原则，权责不明、责任难定的问题比较突出。在案件审批制度下，裁判出现错误仅追究承办法官责任，也有失公允。因此，完善司法责任制，首先要解决审判权运行的行政化问题，解决“审者不判、判者不审、权责不明”等突出问题，让主审法官、合议庭真正成为审判权主体，使他们在法定职责和权限范围内切实对办案质量负起责任。

    （二）正确处理司法责任制与加强依法履职保障的关系

    完善司法责任制，既要建立健全司法问责机制，严格依法追究法官违法审判责任，又要切实保护法官依法行权、公正办案，决不能把司法责任制变成一把高悬在法官头顶的“达摩克里斯之剑”。完善司法责任制不能以侵害审判独立为代价，要坚持司法职业豁免和法官依法履职免责的理念。

    完善审判责任制，既要细化对追责事由的规定，又要明确依法不承担责任的情形。《意见》主要列举了8类不能归责于法官的事由，同时提出了建立防止领导干部插手干预案件机制、依法惩治藐视法庭行为、加强法官人身安全保护、提高法官经济待遇、增强法官职业尊荣感等举措，目的在于严格司法责任制的同时，配套健全法官依法履职保护机制，真正实现权责利的统一。

    （三）正确处理主审法官、合议庭办案责任制和院庭长审判管理监督的关系

    处理好主审法官、合议庭办案责任制与院庭长审判管理监督的关系，既是完善司法责任制的关键问题，也是难点问题。院庭长除履行审判职责外，还应当履行与其职务相适应的审判管理和监督职责。一方面，强调推行院庭长办案常态化，凡入额的院庭长都应当在审判一线办案，并对办案数量作出原则规定；另一方面，要以审判权为核心，发挥审判监督和管理权的保障作用，发挥院庭长职能作用，做到放权不放任，促进审判组织自我管理、自我监督、自我约束。

    改革的关键在于防止院庭长以行政化方式对独任法官、合议庭独立办案进行干预。要通过权力明晰化、组织化、公开化的方式规范审判管理和监督权。除了对审判资源配置、审判运行态势、整体审判质效等进行宏观把控指导外，根据《意见》规定要对一些疑难复杂且在社会上有重大影响的案件等进行事中监督，保持对个别性司法行为进行矫正的能力，促进法律适用统一，保障司法公正。

    （四）正确处理错案责任与违法审判责任的关系

    十八届四中全会《决定》提出，要实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。《意见》起草过程中，专家学者、法官代表都对错案责任提出很多质疑，认为：错案本身并非严格的法律概念，认定标准和范围难以确定；错案责任追究不当，会使法官时常处于被追责风险之中，影响审判行为的独立性；法官害怕发生错案，会想方设法将案件决定权转交院庭长、审判委员会和上级法院，实现责任转移，违背“让审理者裁判、由裁判者负责”的基本原则；同时追责不当也会影响法官独立品格的塑造，等等。《意见》综合考虑各方观点，最后删去了对错案和错案责任定义的条款。

    但是，当前错案责任追究制度有其存在的现实基础。“呼格吉勒图案”等错案的发生，使得错案责任追究制度被迅速推入公众视野。错案是客观存在的，法官要对自己的审判行为和案件质量负责，裁判出现错误时倒查法官是否有责亦无可厚非。关键要对错案责任追究进行科学把握：明确错案中对法官进行责任评价的基础是客观行为和主观过错，即是否存在违法审判行为、故意或者重大过失；明确并非所有的错案都需要或者应当追究法官审判责任，即使发生错案，但法官无违法审判行为，也不存在故意或者重大过失时，就不应被追究责任。

    二、完善司法责任制若干问题的理解适用

    （一）关于探索新型审判组织模式

    落实司法责任制，前提是让法定审判组织切实履行主体责任、发挥职能作用。此前，上海二中院、四川成都中院、辽宁葫芦岛中院、江苏江阴法院等12个最高人民法院确定的审判权运行机制改革单项试点法院以及中央司法体制改革试点地区法院，最高人民法院第一、第二巡回法庭，新设的知识产权法院、跨行政区划法院等纷纷开展审判权力运行机制改革，取得了一定成效。

    《意见》在总结吸收前期审判权力运行机制改革试点成功经验的基础上，以构建新型审判组织模式为切入口，提出要探索审判组织扁平化管理，减少审判权运行行政化色彩。改革要求：基层、中级人民法院可以组建由一名法官与法官助理、书记员以及其他必要的辅助人员组成的审判团队，依法独任审理案件。就合议制而言，改革审判庭下设固定合议庭和审判长的做法，基层和中级人民法院可以通过随机产生的方式，建立由法官、人民陪审员组成的合议庭，依法审理适用合议制审理的案件。考虑到目前法院管理体制下对于案件数量较多的基层人民法院，完全实行临时意义上的合议庭制度存在一定困难，也可能过度增加院庭长负担，因此，案件数量较多的基层人民法院，可以组建相对固定的审判团队，实行扁平化的管理模式。《意见》还明确，人民法院应当结合职能定位和审级情况，为法官合理配置一定数量的法官助理、书记员和其他审判辅助人员，为办案责任制提供前提条件。

    （二）关于改革裁判文书签署机制

    裁判文书的形成与发布是一个重要的诉讼环节。我国司法实践中，衍生出一套行政性的“文书签发”做法，目前许多法院仍由院、庭长审核签发裁判文书，应当说这种文书“签发制”在特定时期有其合理性。但院、庭长层层签批，看似人人有责，实际上人人无责，法官因责任不明而导致自我约束不足、责任感不强、能动性不高等问题凸显，最终影响案件质量。

    《意见》明确将裁判文书“审签制”改为“签署制”，作为改革合议庭行政化问题的技术突破口。改革裁判文书签署机制，就是要遵循司法规律，体现法官审理案件的亲历性和在裁判中的主体地位，革除案件层层审批制的弊端，真正还权于合议庭。具体做法：一是规定独任法官审理案件形成的裁判文书，由其直接签署。二是合议庭审理案件形成的裁判文书，由承办法官、合议庭其他成员、审判长依次签署；审判长作为承办法官的，由审判长最后签署。三是明确院长、副院长、庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发。四是审判委员会讨论决定的案件，裁判文书仍然由院长或者分管副院长审核签发。

    改革裁判文书签署机制后，院庭长不再对自己未参加审理的案件裁判文书进行审核签发，其审判管理和监督权主要体现在对重大、疑难和新类型案件的指导监督、程序事务的审查批准、审判经验的总结与裁判尺度的统一等方面。

    （三）关于专业法官会议

    专业法官会议是人民法院总结审判权运行机制改革试点成功经验形成的一种统一法律适用机制，具有现实合理性和必要性。首先，取消院庭长审批案件制度后，建立一种为法官们提供专业咨询服务的机制，有利于弥补现阶段法官整体职业化水平不足的缺陷。其次，专业法官会议有利于法官把握类案裁判尺度，确保统一法律适用。再次，专业法官会议可以有效与审判委员会制度改革相衔接。专业法官会议可以作为一种前置性的过滤机制，使很多问题在专业法官会议环节得到解决，减少案件提交审判委员会讨论概率，专业法官会议意见也可以为审判委员会决策提供参考。

    根据《意见》规定，专业法官会议机制有以下几个特点：一是组成人员专业性。人民法院可以分别建立民事、刑事、行政审判专业法官会议等，各个专业法官会议的组成人员主要是该专门审判领域的资深法官，专业法官会议组成人员地位完全平等。二是讨论范围限定性。专业法官会议讨论的范围限于合议庭认为因重大、疑难、复杂而存在法律适用标准不统一的案件，并且主要为法律适用问题。三是提请主体特定性。《意见》规定专业法官会议为合议庭正确理解和适用法律提供咨询意见。院庭长、审判长依照有关规定和程序可将规定的案件提交专业法官会议讨论。四是讨论结论参考性。专业法官会议的讨论意见供合议庭复议时参考，采纳与否完全由合议庭决定，讨论记录应当入卷备查。专业法官会议讨论后，合议庭应组织复议，决定是否采纳专业法官会议意见并作出裁判。

    （四）关于改革审判委员会制度

    审判委员会作为人民法院的最高审判组织，主要任务是总结审判经验，审理重大、复杂、疑难案件，讨论其他有关审判工作的重大问题，监督管理指导审判工作。审判委员会制度自建立以来，在诸多方面发挥了重要作用。但从全国范围看，对于审判委员会制度改革的思想认识还不到位，目标方向不够明确，配套保障还不健全，离人民群众不断发展的司法需求尚存较大差距。

    改革审判委员会制度的主要内容有：

    1.合理定位审判委员会职能。今后，审判委员会的职能重心应该从审理讨论个案转变到从宏观上总结审判经验，研究审判工作中的重大问题，切实发挥审判决策、审判指导、审判管理、审判监督的功能作用。

    2.依法合理确定审判委员会讨论案件范围。由于审判委员会委员不参加庭审，对案件事实和证据问题的“亲历性”不够，但他们一般审判经验丰富、对法律适用和裁判尺度把握能力较强，因此改革要求审判委员会主要讨论重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。考虑到目前法院工作实际，涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件，也应当提交审判委员会讨论决定。

    3.完善审判委员会会议准备工作。合议庭对汇报准备不充分，审判委员会委员特别是不分管该案件业务条线的审判委员会委员对案情不熟悉、对相关法律规定不提前了解，发表意见缺乏针对性，是影响审判委员会讨论案件质效的重要原因。因此，《意见》规定合议庭认为案件需要提交审判委员会讨论决定的，应当提出并列明需要审判委员会讨论决定的法律适用问题，并归纳不同的意见和理由。案件需要提交审判委员会讨论决定的，委员应当事先审阅合议庭提请讨论的材料，了解合议庭对法律适用问题的不同意见和理由，根据需要调阅庭审音频视频或者查阅案卷。

    4.完善审判委员会表决程序。审判委员会作为审判组织，应当按照少数服从多数原则，保证委员自由表达意志和观点，充分发挥司法民主决策作用。《意见》规定，审判委员会委员讨论案件时，应当按照法官等级由低到高确定表决顺序，主持人最后表决。所有参加讨论和表决的委员应当在审判委员会会议记录上签名。

    （五）关于司法人员职责

    明确司法人员职责和权限是对其进行追责的必要条件。《意见》就独任法官、合议庭成员、法官助理、书记员、院庭长应当履行的职责作出规定。

    1.合议庭成员审判职责。此次改革除了规范合议庭承办法官职责外，重点规定：一是强化了合议庭其他成员职责，必须共同阅卷、庭审，独立发表意见，复核裁判文书后署名，共同对裁判文书质量负责；二是把审判长职责回归诉讼法本来意义，审判长的职责定位应当是实体性事项的参与者和程序性事项的主持者。一方面，作为实体性事项的参与者，在对案件的实体审理、评议和裁判上，与其他成员享有平等的参与权和决策权。另一方面，作为程序性事项的主持者，审判长在合议庭中对案件的诉讼进程、审理活动和评议活动等享有指挥和协调的权力。如果承办法官担任审判长时，承办法官除了履行作为承办法官的审判职责外，还应当履行作为审判长的岗位职责。

    2.院庭长的审判管理和监督职责。除了院长具有法定的个案审判监督权以外，院、庭长作为法院的组织管理者应当确保法院中心工作即审判工作的正常开展，承担与其职务相适应的审判管理和审判监督职责。特别是在改革初期，法官职业化素质还不尽如人意，东中西部发展极不平衡，院庭长的审判管理和监督权有利于保障裁判质量和司法公正。院庭长的审判职责和权限主要有：（1）根据诉讼法和相关法律规定行使的审判权力。例如，决定审判人员是否回避；批准拘传、罚款、拘留；批准延长审限或审查期限；发现生效判决、裁定、调解书确有错误提交审判委员会；签发搜查令；提请人大任命副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员等。考虑到这些职责法律已有明确规定，因此《意见》没有专门列举。（2）宏观的审判管理和监督职责。《意见》第21条对院长的宏观审判管理和监督职责作出了规定。第22条对庭长的宏观审判管理和监督职责作出了规定。（3）特定个案的事中监督。根据审判实践和试点经验，对于一些敏感重大、矛盾容易激化、在社会上有重大影响的案件，完全依靠院庭长事后的审判监督是不够的。因此，对一些特定案件进行事中监督很有必要，有利于把握审判节奏、及时纠正错误，促进法律统一适用和司法公正。《意见》第24条对可以进行事中监督的特定四类案件和监督方式进行了规范。

    为加强对院庭长行使职权的监督，《意见》强调院庭长的审判管理和监督活动必须严格控制在职责和权限范围内，在工作平台上公开进行，全程留痕；院庭长除参加审判委员会、专业法官会议外不得对其没有参加审理的案件发表涉及案件实体处理问题的倾向性意见。院庭长等因故意或者重大过失，怠于行使或者不当行使审判监督权和审判管理权导致裁判错误的，依照有关规定应当承担监督管理责任。

    3.法官助理工作职责。按照中央确定的法院人员分类管理试点方案，法院人员将分为法官、审判辅助人员和司法行政人员三类，审判辅助人员包括法官助理、书记员、执行员、司法警察和技术调查官等。其中，法官助理配置模式和职能定位最重要，在法官员额制改革和审判权力运行机制改革中起着承上启下的关键作用。

    法官助理是协助法官从事审判业务的辅助人员。书记员是审判工作的事务性辅助人员。法官助理、书记员在法官指导下工作。虽然法官助理与书记员都属于审判辅助人员，但法官助理的工作更侧重“业务性”，会介入对案件实质性内容的处理，在诉讼流程中承担部分组织、主持、引导、调研、调查等职能。书记员的工作更侧重“事务性”，主要在程序性事务中承担记录、整理、装订、归档、校对等职能。

    （六）关于违法审判责任的认定

    审判责任的认定和追究是《意见》的核心内容。审判责任模式应坚持行为导向，坚持主观过错和客观行为相结合，不能仅以裁判结果错误而启动对法官办案责任的追究。法官在审判工作中，故意违反法律法规的，或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的，依法应当承担违法审判责任。《意见》第26条列明了7种应当追究违法审判责任的情形，同时第28条列明了8种不得作为错案进行责任追究的情形。需要注意的是，法官故意实施违法审判行为的，不一定要求造成裁判错误或者其他严重后果，即可追责；法官重大过失实施了违法审判行为，或者玩忽职守严重不负责任的，必须要求导致裁判错误并造成严重后果才能追责。

    （七）关于审判责任承担

    审判责任的承担，即审判责任在责任主体之间的分配问题。根据审判权运行机制的不同，按照“谁审理，谁裁判，谁负责”的思路，《意见》对独任制、合议制以及经过审判委员会讨论决定的案件责任承担作出了规定。

    1.独任制。对于独任制审理的案件，由独任法官对案件的事实认定和法律适用承担全部责任。在此，行使裁判权的主体是独任法官，院庭长不再审批个案，按照谁办案谁负责的精神，应对案件事实认定和法律适用承担全部责任。

    2.合议制。合议制的核心是平权原则，合议庭成员权利平等，共同审理案件，应当共同对案件的事实认定和法律适用承担责任。因此，实践中不宜对合议庭成员审判责任预先机械设定比例，或者以少数意见和多数意见作为责任承担的依据。进行违法审判责任追究时，根据合议庭成员是否存在违法审判行为、情节、合议庭成员发表意见的情况和过错程度合理确定各自责任。

    3.提交审判委员会讨论决定的案件。这里涉及审判委员会委员和合议庭成员之间的责任分配。结合审判委员会制度改革，原则上合议庭应当对其汇报的事实负责，审判委员会委员对其本人发表的意见及最终表决负责。案件经审判委员会讨论的，进行违法审判责任追究时，根据《意见》第31条规定确定相关责任。

    （八）关于违法审判责任追究程序

    违法审判责任追究从启动到调查、处理、决定必须要建立一套严格的符合司法规律和法官职业特点的法官惩戒程序。目前，我国并未设立专门的、独立的法官惩戒机构，追责程序呈现简单流程化处置特点，从程序到处分措施与行政机关对普通公务员的行政处分区别不大。新一轮改革提出在省一级设立法官惩戒委员会，完善法官惩戒程序。完善司法责任制改革，必须与法官惩戒制度改革统筹协调、有机衔接。在违法审判责任追究程序上，发挥法官惩戒委员会的作用，既有利于提高责任追究的公信力，也有利于保障涉事法官的合法权益。

    1.追责程序的启动。是否需要追究法官违法审判责任，除了纪检监察部门受理举报、投诉，核查违纪违法线索以外，《意见》还规定院长、审判管理部门和审判监督部门的内部监督，建立对违法审判责任的发现和启动机制。需要追究违法审判责任的，一般由院长、审判监督或者审判管理部门提出初步意见，由院长委托审判监督部门审查或者提请审判委员会进行讨论。经审查初步认定有关人员具有违法审判责任追究情形的，监察部门应当启动违法审判责任追究程序。

    2.司法责任的调查。《意见》采取人民法院监察部门进行责任调查，法官惩戒委员会审议的模式。在调查过程中，应当保障当事法官权利，包括知情权、辩解权、举证权，监察部门应当对当事法官的意见、辩解和举证如实记录，并在调查报告中对是否采纳作出说明。

    3.司法责任的审议。《意见》要求，人民法院监察部门经调查后，认为应当追究法官违法审判责任的，应当报请院长决定，并报送省（区、市）法官惩戒委员会审议。高级人民法院监察部门应当派员向法官惩戒委员会通报当事法官的违法审判事实及拟处理建议、依据，并就其违法审判行为和主观过错进行举证。法官惩戒委员会根据查明的事实和法律规定作出无责、免责或者给予惩戒处分的建议。

    4.司法责任的处理。根据惩戒建议，由法院党组最后批准对涉事法官的处分决定，应当给予停职、延期晋升、退出法官员额或者免职、责令辞职、辞退等处理的，由组织人事部门按照干部管理权限和程序依法办理；应当给予纪律处分的，由纪检监察部门依照有关规定和程序依法办理；涉嫌犯罪的，由纪检监察部门将违法线索移送有关司法机关依法处理。免除法官职务，必须按法定程序由人民代表大会罢免或者提请人大常委会作出决定。

    本着“责任与保障并重，权力与制约同行”的原则，《意见》专门就加强法官的履职保障作出了规定，对法官的安全保障、履职生态保障、不当追责澄清机制等职业尊荣维护进行了明确，下一步我们将抓紧推动出台法官履职保障相关的改革性文件。

    司法责任制改革事关重大，任务艰巨，意义深远。改革路上惟勇者胜。我们要始终保持改革定力，发扬改革韧劲，以抓铁有痕、踏石留印的作风抓好改革任务的落实，推动审判工作科学发展，进一步完善中国特色社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

    （本文是李少平副院长在司法责任制改革专题培训班上的辅导报告精简版）