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湖北高院:发挥破产审判职能处置“僵尸企业”
作者:   发布时间: 2016-07-28 15:39:58

一、破产案件审理的基本情况

  (一)案件收结案数呈现先抑后扬趋势。2011年至2014年收结案数呈现出下降趋势,但2015年出现较大幅度反弹(见图一)。这一变化既与调结构的宏观经济形势有关,也与各方对破产制度在市场主体退出中重要作用性的认识提高密切相关。

  (二)国有企业及集体企业破产案件比例较低。近五年受理的国有企业及集体企业破产案件184件,占总数的28%,且多数集中在能源、制造等产能相对过剩行业。

  (三)破产案件审理周期较长。多半超过一年,有的案件甚至长达十年以上。在审结的218件案件中,一年以上审理期限的130件,占60%以上。(见图二)

  二、“僵尸企业”司法处置存在的难题

  (一)司法处置程序启动难

  1.从债务人角度看,对破产制度存在广泛的认识不足甚至是误解,通过破产清算退出市场的动力不足。此外,由于担心企业经营中存在的不规范行为在申请破产后暴露于阳光之下,很多企业主宁愿选择“跑路”也不愿寻求破产保护。

  2.从债权人角度看,破产程序中的债权清偿难于执行程序,使债权人更倾向于通过个案诉讼争取优先执行受偿,而不愿采取破产中的所有债权人公平受偿的方式。

  3.从政府角度看,职工安置、维护社会稳定以及政府绩效考核等外在压力,成为政府不支持国有“僵尸企业”破产的重要原因。政府在破产程序中的职能定位不清晰,也成为政府参与“僵尸企业”破产程序的重要障碍。

  4.从法院角度看,案多人少的矛盾与办理破产案件面临的巨大信访、维稳压力相互交织,使得法院对于“僵尸企业”的破产案件倾向于“谨慎受理”,甚至“不愿受理”和“不敢受理”。法院内部审判绩效考核机制过于单一,使得法官倾向于少办和不办破产案件。

     (二)司法处置矛盾化解难

  1.立法不完善,法律依据不足。破产法与物权法、公司法、民事诉讼法多部法律相衔接,各部法律价值取向、立法理念、表述方式不尽相同,导致法律衔接漏洞较多,加之破产法操作性很强,实践中新情况新问题层出不穷,破产法律相对实践具有一定的滞后性。

  2.案件利益关系复杂,审理难。“僵尸企业”涉及的法律关系复杂、利益主体多元,集聚着数量庞大的矛盾,一旦进入破产程序,矛盾集中释放,利益冲突剧烈,审理难度十分巨大。实践中主要表现为行政协调难、职工安置难、资产变现难、债权清收难等。

  3.案件审理周期长,效率低。法律对破产案件的办理时限未作规定,而影响案件进程的因素十分复杂,极易造成程序的迟滞甚至中断,案件办理效率十分低下。另外,破产案件的派生诉讼多,审判效率快慢不均,严重影响了破产清算工作的进展。

  (三)司法处置专业化程度不高

  1.缺乏专门的审判组织。湖北尚没有以庭为建制的破产专业化审判机构,多数法院虽组建了破产合议庭,但由于合议庭成员流动性较大,专业化特点未得到充分体现。

  2.缺乏专业法官队伍。破产法官缺乏破产审判实践历练,其知识结构、业务能力、审判经验等不能满足快速发展的破产审判实践需求。

  3.缺乏专门的审判管理制度。破产案件数量的折算、审判绩效评价、法官业绩的考核等仍沿用传统民商事案件的标准和管理制度,不符合破产案件的审判规律和特点。

  4.缺乏专业的管理人队伍。相当一部分管理人的职业能力和社会认可度不高。法院在选任破产管理人时仍主要选用政府机构主导的清算组,管理人素质难以通过市场竞争得到成长和提高。

  三、完善“僵尸企业”司法处置的建议

  (一)转变司法理念,充分发挥司法职能

  1.树立分类处置的理念。“僵尸企业”的情况千差万别,司法处置过程中要按照“尽可能多兼并重组、少破产清算”的要求,根据产业政策、企业前景、危机原因等进行分类识别,分别处置。

  2.树立利益衡平的理念。“僵尸企业”的司法处置本质上是利益的再调整和再分配过程。司法处置过程中,首先应对主体类别和利益性质进行界定,法律对主体利益实现先后顺序有明确规定的,应严格依照法律的规定;法律没有规定或者规定不明确的,应当以维护社会稳定、实现社会公正和企业财富的最大化为总体目标,充分运用法官的自由裁量权,认真进行价值判断,正确适用法律推理方法,从而达到最佳的利益衡平结果。

  3.树立尊重市场的理念。“僵尸企业”清理活动必须坚持市场化方向,应当主要运用市场机制和经济手段,尊重市场主体的理性选择。反映到司法处置中,就是要准确定位法院、管理人、债权人会议三者之间的关系,尊重债权人和管理人的互动和自治,在破产资产的处置、重整计划和和解协议的签订等方面,尊重管理人和债权人会议的意见,做到既不“越位”也不“缺位”。对于一些法律空白、于法无据的情况,要积极引导债权人制定自治规则,有效地填补法律空白,保证破产程序合法有序进行。

  (二)改革审判方式,提高审判质量效率

  1.畅通受理渠道。“僵尸企业”进入司法渠道过程中,法院在提供材料交接、审查、交费、立案“一条龙”服务的同时,应当开辟绿色通道,做到快审快立。准确把握法律及司法解释规定的立案条件,禁止在法定条件之外另行增加受理条件。不仅对“僵尸企业”破产案件本身,而且对于破产衍生案件,也应当按照立案登记制的要求做到有诉必立。对可能引发群体性和影响社会稳定的破产案件,要加大汇报、沟通、协调力度,确保依法准确立案。

  2.探索指定管辖。目前实行的依据工商登记机关层级确定级别管辖并不能全面反映破产案件的难易程度和企业注册资本大小。“僵尸企业”司法处置过程中,可以考虑调整指定管辖尺度。对案件较多的中级法院,可授权辖区内的基层法院管辖。允许中级法院在报请上级法院批准的条件下,将一些案件简单、标的额不大的破产衍生诉讼案件交由下级法院审理。

  3.实现繁简分流。尽快推广破产案件审理的繁简分流机制改革。简易程序的设置一般应包含以下内容:一是适用简易程序的案件范围。对债务人资产和债权人人数均较少的,破产财产可能不足以支付全部破产费用等类型的案件,如事实清楚、债权债务关系明确、争议不大的,可以考虑简化其审理程序。二是缩短程序时限。案件受理、债权申报、破产宣告以及案件的审理等期限都应比普通破产案件短得多。三是简化程序运行。对公告、送达方式、债权人会议程序和表决方式等进行简化。

  (三)完善工作机制,形成处置工作合力

  1.建立信息共享机制。充分发挥破产信息平台作用,对内实现破产案件的审判管理,对外实现司法公开,促进破产审理的优质高效。对破产案件当事人,通过公开破产案件的相关法律文书,公开每一起破产案件的审理进度,最大限度保障当事人对破产案件的知情权、参与权和监督权。

  2.强化沟通协调机制。积极主动接受党委领导,加强与政府部门的沟通协调是做好破产工作的重要保障。在司法处置过程中,法院可以通过与政府设立工作小组、建立联席会议等方式,协同司法与政府的力量,共同有序推进“僵尸企业”清理工作。一是建立预警机制。协助政府有关部门开展“僵尸企业”的认定行动,制定“僵尸企业”名录。对即将进入司法程序的“僵尸企业”进行风险预警,提前做好应对工作。二是建立协作机制。针对可能将进入司法程序的“僵尸企业”,明确部门分工,妥善解决企业破产过程中可能涉及的企业职工安置、职工社会保险缴纳、税收减免、财产变现、土地性质和功能变更等问题,形成“法院主导程序、政府做好保障”的工作格局。三是建立反馈机制。对在案件审理执行中发现的涉及政府的新情况新问题,及时向有关部门反映或者提出司法建议,对影响社会稳定的重大性、矛头性问题,要及时向党委、政府汇报,协助党委、政府做好稳定工作。

  3.完善“执转破”衔接机制。建议制定“执转破”的指导性文件,明确“执转破”的具体标准,规范案件信息汇总、移送和办理程序,协调案件的入口和案件审理的出口。

  (四)加强专业化建设,提升司法能力和水平

  1.建立专业化审判组织。根据最高人民法院的要求,尽快在有关法院设立清算和破产案件审判庭,其他中级、基层法院成立人员固定的破产清算合议庭。清算和破产案件审判庭主要职责包括办理案件、对下指导等。

  2.建立专业化法官队伍。将政治素质好、业务能力强的同志充实到破产审判一线,实现破产审判新生力量补充常态化。加大破产法官培训力度,既培养法官法学、经济学等理论知识,也要培养他们解决社会矛盾、处理应急事务、协调各方利益等实践能力。通过开展审判调研、业务研讨、优秀法律文书评比等形式多样的业务学习活动,更新法官知识结构,开阔法官视野,提高其业务水平和办案水平。

  3.建立专业化审判管理制度。一是建立破产案件质量评估体系。科学性设定评估指标,充分反映破产审判工作的特点和规律,全面、公正、客观地评价破产案件的办理质量。二是建立破产案件流程管理体系。通过对破产案件立案、分案、审理、归档等各个节点的监控管理,提高破产案件的办案效率。三是建立破产法官绩效考评体系。依托破产案件质量评估体系建立法官绩效考评体系,既要反映破产案件办理的质效,又要反映法官付出的辛勤劳动和承担的各种压力,并以此作为破产法官的考核、评先及晋级晋职客观依据。

  4.建立专业化管理人队伍。设立管理人资格准入、考评和淘汰体系,逐渐实现对管理人名册的动态管理。加强管理人的培训与交流,培养一支复合型的能胜任破产事务的职业化管理人队伍。制定统一的破产管理人操作规范和执业规范,实现管理人的规范管理。


(课题组成员:李群星 王功荣 陈旗 夏勇)


编辑:
文章出处:湖北法院网

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