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关于基层法院送达难问题的调研报告
作者: 刘傲然   发布时间: 2016-08-02 15:59:09

当前,“送达难”是困扰基层办案法官的一个老大难问题,也是造成办案周期过长的一个重要原因之一。据初步了解,一个案件从立案到结案,往往送达时间占据整个办案流程的三分之一,而那些被告拒不配合或下落不明的案件需要公告送达,其过程更是漫长。在法院收案量“井喷式”增长的今天,“送达难”的存在无疑给办案法官增添了更大的办案压力。本文将对送达问题做一个全面的探析,以寻求一个解决问题的突破口,为提高办案效率提供一些借鉴意见。

    一、送达存在的问题及原因

   (一)直接送达会遇到的困难。一是当事人恶意躲避送达。一些当事人明知参加诉讼必然面临败诉的结果,因此就通过不接受司法文书、外出躲避,恶意逃避法律责任。还有相当一部分当事人认为对方当事人没有道理对其提起诉讼主张,偏执地认为不接受法院送达的应诉通知书就是对对方诉讼主张的有力抗辩,故想方设法地躲避法院的送达人员。二是送达地址难以确定。办案人员接手案件后初步掌握的被告信息基本上都是原告提供,一些原告对被告的具体情况不甚了解,不清楚被告的详细住址,也找不到被告,于是就在一些“专业人士”的支招下,虚构被告的“住址”或者直接按照被告身份证上面的地址进行起诉。这就往往导致案件难以送达,难以找到被告。还有的当事人确实外出,极少甚至不与家人联系,导致我们难以与被告方取得联系。三是部分小区“进门难”,在一些物业管理比较严格的小区,保安经常拒绝法官进门,一些保安不懂法、不畏法,在法官多次声明自己的身份后,依然粗鲁的将人拒之门外,不让进门,不配合提供被告业主的信息,给直接送达增加了难度。

  (二)留置送达存难题。一是见证人难找。民诉法规定,在受送达人或其同住家属拒绝签收的情况下,可以留置送达,但要求有见证人在场。但实践中,一些基层组织负责人不愿“惹事”的思想严重,不愿出面充当见证人,实际操作中我们采用拍照、录像的方式比较多。 二是规定过于死板。有些受送达人明明在其住所居住,但当承办法官向其送达时躲避不见。虽然到了他的住所地,但未见着受送达人,按照规定也不能留置送达,这就导致办案法官对其送达过程要往返多次才能成功,增加了工作量。三是关于送达的地点规定过于狭窄。民诉法关于留置送达的地点规定的是留在受送达人的住所,最新的民诉法解释有补充规定单位的办公室、收发室、值班室可以作为留置送达地点;向受送达人的代理人送达时也可以适用留置送达。但在实践中,常常有在酒店、旅馆、工地找到受送达人的情况,这些住所地以外的地方能否留置送达,法律没有规定。笔者认为,只要能见着受送达人的地方,都能适用留置送达,但同时应该使用执法记录仪记录送达过程。

(三)邮寄送达成功率不高。民诉法第88条规定,直接送达有困难的,可以通过邮寄送达,并且出台了司法解释(法释【2004】13号)专门规范邮寄送达,这在一定程度上可以减轻送达的难度。实践中,我们邮寄的地址是原告提供的,存在电话错误、地址不详等情况,一定程度上降低了送达成功率。另外,邮递员替代不了法官的作用,在当事人拒收时没有留置送达的权力。这就导致实践中法院专递被退件的比例很高,达到50%左右。承办法官常常采用的做法是若当事人拒绝签收邮件,就视为已经送达。但这种做法的合法性有待探讨。最高院关于邮寄送达的司法解释第十一条规定“因受送达人自己提供或者确认的送达地址不准确、拒不提供送达地址、送达地址变更未及时告知人民法院、受送达人本人或者受送达人指定的代收人拒绝签收,导致诉讼文书未能被受送达人实际接收的,文书退回之日视为送达之日”。但这一条内容应该与第四条、第五条联合起来理解,其针对的是起诉时提供了地址确认书的原告,以及答辩时提供或者拒绝提供地址确认书并经法官释明后果的被告。对原告的送达一般不存在难题,但是对被告,他们往往躲避送达,一听到邮递员说是法院专递就直接说你打错了,这就导致邮递送达的目的难以实现。

(四)公告送达存在的困难。民诉法第八十四条的规定,在当事人下落不明的情况下,用其他方式无法送达的,可以公告送达。但是公告送达中也存在一些问题:一是下落不明难认定。怎么认定下落不明一直是让人头疼的问题,实践中我们通常只要能够提供居委会、街道办、派出所等基层组织的证明即可认定其下落不明,但是对于城区来说,基本上属于一个陌生人社会,很多基层组织都以对当事人情况不了解为由拒绝开具证明。这就需要我们找其他的证据来佐证,比如说查看当事人家里的水电费、物业费缴纳情况。这也要耗费大量人力,当然,还需要相关单位自愿配合。二是公告形式不统一,有的只在法院公告栏内张贴,有的在受送达人的住所地张贴,有的在报纸上刊登公告送达,公告达达在程序上存在不规范问题。另外,对于离婚案件可否采用张贴式公告送达的方法,也一直是办案人员感到困惑的问题。三是报纸公告费用高、耗时长。最高院办公厅曾出台过一个通知要求各法院公告都在人民法院报上刊登,同时出台了格式规范,对字数和价格做出规定。300字以内的公告送达,费用在300元左右,字数超出的要加收,若所有人都完全依照最新的司法解释来发布公告,基本上所有的案件都要加收100%以上的公告费。一般案件至少要经过两次公告送达,且这些费用均由原告方先支付,对困难当事人来说,无非又增添了诉讼难度。另外,民诉法规定公告送达要60天以后才能生效,加上制作公告、当事人缴费、等待刊发(公告文件从发送至各省的人民法院报记者站到见报一般要耗费10多天)这些时间的耗费,往往需要近三个月的时间,这就导致案件诉讼周期过长,不利于当事人的合法权益得到及时的保护。

  (五)法院送达力量薄弱。就我们院而言,送达工作都是由案件的承办法官和书记员完成的,没有配备专门的法警,没有专门的送达小组,也没有必要的装备,如警示性装备、照相机、执法记录仪等。再加上实行员额制以后,入额法官办案量更大了,对未入额的老法官如何安排、怎么管理,也没有明确的文件和指示精神,想让更少的办案法官去完成陡然增多的工作任务,显然难度很大,办案法官将大量的精力都浪费在诸如送达、找人这类程序性事务上,留给办案的时间更少了。

     二、在现行条件下,化解“送达难”可以采取的措施(从节约人力物力和提高送达效率的角度考虑)

    1、探索使用电子送达。民事诉讼法第八十七条规定:经受送达人同意,人民法院可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书,但判决书、裁定书、调解书除外。民诉法司法解释第一百三十五条规定:电子送达可以采用传真、电子邮件、移动通信等即时收悉的特定系统作为送达媒介。关于电子送达的法律效率早有讨论,近几年来民诉法、民诉法解释先后确定了电子送达的合法性,并对电子送达的方式、范围做了规定。

    当前,我国已经基本上进入信息化社会。据统计,截止2015年底我国网民数量已经达到6.88亿,微信注册用户量已经突破9.26亿,腾讯QQ注册用户量已经突破9.3亿,手机用户已经达到13.06亿,基本上每个人每天都与信息化设备接触,手机已经成为人民出门时必带的通讯工具。随着科技的发展,当前彩屏手机已经全部普及,接受彩信、电子邮件已经是任何一部手机所具备的基本功能,大部分人每天还会将一部分时间用于在手机上发微信、聊QQ上面。我国当前的手机用户已经基本上完成了实名认证,微信、QQ、支付宝等应用的实名认证用户也达到数亿,因而当前使用电子送达的时机已经十分成熟,我们可以探索使用电子送达的方式向当事人送达除判决、裁定、调解书以外的诉讼材料。

    目前已经有不少法院在探索使用电子送达的方式,如广东、重庆等地,由省高院牵头,专门开发了独立的电子送达系统。只要将文书发到系统内,由系统向当事人发送链接和登录密码,让当事人自己登录系统接受文书。当事人接受后,系统会自动生成电子送达回证。这在一定程度上起到了减轻送达压力的作用,但是若当事人拒不接收,或者直接关机换号,也难以起到送达的效果。笔者建议:用好送达地址确认书,在送达地址确认书中添加电子送达选项,要求立案当事人准确填写QQ号、微信号等内容。对积极配合的当事人可以通过其送达地址确认书中的内容,向其发送开庭传票等文书。对拒不配合或者更换了手机号码的当事人,可以通过电信部门,查询当事人的手机号码,这样首先可以确认是其本人使用。然后通过彩信的方式直接发送到当事人手机上,基本上所有的手机都能接收到彩信内容。

    2、成立专门的送达工作组,并配备执法记录仪。司法体制改革给我们带来的影响之一,就是多了一批从审判岗位上退下来的老审判员,要求他们继续在审判岗位上按照原有的标准办案肯定不现实,引起的抵触情绪也比较大。另外,当前公车改革也给我们带来很大的影响,一是公车更少了,很多部门共用一辆车,出行送达十分不便;二是公车出行任务更少了,司机更闲了。可以将有限的公车资源与这部分富余的人力资源调动起来,成立一个送达工作组,主要完成城区内的送达任务,可以实现资源利用的最大化,同时也可以将广大办案法官从繁琐的程序性工作中解放出来,专心开庭审判。

    据笔者了解,目前我院各业务庭所采用的方式是,除了电话通知后当事人能主动应诉、主动拿判决文书的以外,其他的文书基本上靠法院专递送达。根据对近四个月的邮寄送达情况分析发现有3个特点:一是城区内送达量较大,3月份194件,4月份257件,5月份309件,6月份282件。二是送达对象为单位的较多,占城区内送达量的40%左右,单位主要有公安局、司法局、综治办、司法鉴定中心、保险公司以及部分律师事务所,这些单位比较固定,也好送达。三是退件率较高,近一半以上的邮件都被退回。退回的邮件收件人以个人为主,也有部分已无营业地址的企业。退回的原因主要是当事人拒收、地址不详细、电话联络不上。若邮件退回,按照法律规定一般不能视为送达成功,多数承办法官采用的方式是直接公告送达。

    从效率角度和经济角度考虑,对市区内的案件完全依靠邮寄送达不合适。邮寄送达从收件到退件,一般会经过十多天时间,送达不成功的无疑浪费了大量的审限时间。若采用送达组送达的话,可以将全院需要送达的案件集中安排,每天定点到一个片区送达,能极大的节约人力物力。每个送达过程使用执法记录仪全程录像,对拒收的,送达人员可以直接适用留置送达;对当事人已经离开住所地的,送达人员询问周边居民或者基层组织后做好笔录,留好视频资料存档,便于发公告。

    3、加大当庭宣判、定期宣判的使用量。根据民诉法规定,当庭宣判或者定期宣判的,宣判后立即生效。根据案件情况,可以合理安排,适当的使用好庭前会议、庭前交换证据等手段,在开庭之前了解好案件的来龙去脉,在内心里做好初步预判,对实事清楚的案件尽量当庭宣判,对案件实事稍显复杂的案件告知当事人定期宣判。这样在宣判后,不管当事人是否来领取裁判文书、是否签收,都能视作已经送达,能节约大量的时间,同时通过宣判这一仪式也体现了司法的权威性,有益于树立法院形象。

    4、加大基层联系网点建设。借助“一村一法官”活动、基层人民陪审员、基层网格员的选任,与每个基层村、社取得联系,对一些不配合送达的当事人,可以提前联系当地基层组织,搞好情况摸底。

    5、向辖区金融部门建议,在签订借款合同时要同时约定好送达地点确认条款。当前一些难以送达的案件以借贷案件居多,被告一方欠钱跑路,难寻踪迹,或者是故意躲避送达。在借贷合同中约定管辖地法院是目前金融单位的普遍做法,因而可以建议本地的金融单位在合同中再增加送达地点确认条款,不仅能方便金融单位自己向当事人送达相关文书,也方便法院在审理过程中的送达。目前北京地区法院都已经采用这一做法,效果不错。

 三、关于立法层面的建议。

    1.完善关于留置送达的规定。最高院可通过司法解释的形式,对留置送达的相关规定进行补充和完善:一是放宽地点限制,只要在找着了受送达人的地方,都能当面适用留置送达;二是取消见证人的规定,法官本身的职务行为就应该代表公信力的,在留置送达时只需要通过执法记录仪记录全过程即可。

    2.明确邮递送达中,邮递员的送达身份。相关司法解释规定,邮寄送达与法院直接送达具有同等效力,但是关于邮递员在送达中扮演的角色、身份问题没有明确,这就导致了邮递员不能适用留置送达的结果。经常有邮递员在遇到当事人的情况下,由于当事人拒签,而送达失败,只能退回。这样做浪费了大量的司法资源。我国台湾地区的法律规定邮差也可以为送达人,但大陆地区,邮递员似乎仅仅扮演着“快递员”的角色。建议从法律上明确邮递员在承担送达法院专递时应享有与法院人员送达时同等的权力和身份,可以适用留置送达,这样无疑能节约大量的司法资源。

    3.缩短公告送达的生效时间。目前我国民诉法关于公告送达的生效时间规定的是60天,且大多数承办法官倾向于在人民法院报上刊登公告。虽然立法者的本意是通过时间的延长,增加当事人看到公告的机率,最大限度的保护当事人的诉讼权益。但实际上,刊登公告仅仅是在不得已而为之的情况下,空走一趟流程。报纸具有时效性,大多数人都是“阅后即焚”,没有保留的意识,也更没有人在报纸边边角角的“小豆腐块”中需找自己的名字,受送达人在报纸上看到公告的机率微乎其微,更何况是在法院系统内部发行的人民法院报上的公告,外界人士基本上不曾接触过。据笔者了解,被告人看到报纸公告后主动联系承办法官的情况,我院审判实践中确实没有。所以笔者认为发布公告的程序意义是大于实体意义的,没有必要将公告期限规定的过长,可以参考国外的做法,台湾的规定公告期限是20天,我们规定30天就足够。


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