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国家赔偿法实施疑难问题研究
——我国行政赔偿的不足与完善
作者:   发布时间: 2016-08-02 15:53:17

摘要:我国国家赔偿包括了行政赔偿和刑事赔偿,近年来强拆打人事件和警察暴力执法事件测出不穷,由于行政机关和行政机关工作人员的违法执法造成行政相对人损害的,可以依法提起行政赔偿,而我国现行的国家赔偿法依然有需要改进的地方,以便更好地保护公民的合法权益,保障社会的公平正义。本文将论述行政赔偿的不足之处,然后对相应的不足之处,提出修改和完善意见。

关键字:行政赔偿;间接损失;精神损害赔偿

一、行政赔偿的概念与特征

行政赔偿,属于国家赔偿的制度的一个部分,是有关国家对公民,法人或其他组织因行政行为造成损害而进行赔偿的一项法律制度(1),最早规定在1954年宪法中,1954 年《宪法》第 97 条规定: “由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有取得赔偿的权利”。行政赔偿,具体是指国家行政机关和行政机关工作人员在行使职权的过程中对公民,法人或其他组织的合法权益造成损害的,由国家向受损人承担赔偿责任。《行政诉讼法》第六十七条规定:“公民法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员做出的具体行政行为侵犯造成损害的,有权请求赔偿。”

行政赔偿有三个特征:第一,行政赔偿的主体是国家,但具体履行行政赔偿义务的机关则为致害的行政机关或者法律法规中规定的组织;第二,行政赔偿中的侵权行为主体是行政机关及其工作人员、法律法规授权的组织及其工作人员和受行政机关委托的组织或个人2,行政赔偿区别于其他赔偿的重要标志就在于民事赔偿发生于平等的民事主体之间,由民事侵权行为引起;司法赔偿则由履行司法职能的国家机关及其工作人员的侵权行为引起;第三,行政赔偿是因行政机关及其工作人员、法律法规授权的组织及其工作人员和受行政机关委托的组织或个人违法行使职权或不依法履行职责的行为而引起的。

二、行政赔偿的功能

行政赔偿制度的确立,对于保障公民合法权益,促进社会主义市场经济建设以及防腐倡廉,提高行政效率等都有重要的意义:

第一,确立行政赔偿制度,有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。我国宪法确认了公民在社会政治生活、经济生活和文化生活方面享有广泛的权利和自由,如果国家行政机关及其工作人员行使职权时违法侵犯公民、法人和其他组织的合法权益,遭受损失的公民、法人和其他组织,可以依照有关行政赔偿制度的规定,要求有关行政机关进行赔偿,以维护自己的合法权益。

第二,确立行政赔偿制度,是建立社会主义市场经济的必然要求。党中央在十四提出要在中国建立社会主义市场经济体制。政府对经济的宏观调整主要靠经济手段与法律手段,对于政府大量的经济管理行为中发生的对各种经济实体的合法权益的侵害如果没有相应的国家赔偿制度来调整,相对人的合法权益就没有法律保障,侵害行为得不到应有的惩罚,被侵害的利益得不到救济,建立公正、平等的社会主义市场经济体制也就只能是一句空话。

第三,确立行政赔偿制度,对于防腐倡廉、提高行政效率有积极的推进作用。反腐倡廉是一项系统工程,需多方面的努力才能奏效。行政赔偿制度通过确立国家对违法行政行为的赔偿责任,特别是通过国家对违法工作人员保留追偿权的规定,有助于加强行政机关工作人员的责任感、纠正不正之风和克服官僚主义。另一方面,由于行政侵权所造成的损害首先由国家予以赔偿,这也有助于鼓励国家机关、工作人员大胆处理各种各样纷繁复杂的公务,从而提高工作效率。

最后,确立行政赔偿制度,还助于消除社会不安定因素,维护安定团结的政治局面。如果公民的合法权益受到非法侵害,无法通过正常的法律途径的到公正、合理、及时的解决,就会给社会带来许多不安定因素,留下许多隐患,同时,也会严重影响国家机关的威信、影响正常的社会生活与工作。

三、我国行政赔偿的不足

行政赔偿在我国确立以来,在化解社会矛盾、维护社会稳定、保护公民合法权利和约束行政权力等方面发挥了重要作用,有效的保护公民、法人等的合法权益,促进维护社会稳定和谐,改进并提高了行政机关的工作效力和工作方法,取得了丰硕的成绩。但仍然存在一些不足,制约了该制度的运行。如下:

(一)行政赔偿标准过低

国家赔偿标准对受害人所能获得的行政赔偿数额具有直接影响,这个标准的确立本质上也是在国家财政和受害人之间寻求平衡点。比较各国的法律规定,大致存在三种标准:惩罚性标准、抚慰性标准与补偿性标准。顾名思义,对受害人最有利的是惩罚性标准,抚慰性标准则最不利(3)。而我国基于国家财政负担、方便计算的原因规定行政赔偿采用适当弥补损失的抚慰性标准,而这种标准其实也只是保障公民、法人和其他组织的生活或生产的最低标准,并不能达到弥补损失的程度,甚至有可能大大低于实际损失,不利于保护公民、法人和其他组织的利益的维护。

(二)精神损害赔偿的范围过窄

201311日起施行的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》第二次修正),第三十五条:有本法第三条或者第十七条规定情形之一,致人精神损害的,应当在侵权行为影响的范围内,为受害人消除影响,恢复名誉,赔礼道歉;造成严重后果的,应当支付相应的精神损害抚慰金。该法条明确了我国现行国家赔偿法只对法定侵犯人身权导致精神损害的行为承担精神损害赔偿责任。但对于造成受害人死亡的,法律仅规定行政机关要支付死亡赔偿金、丧葬费,并且还有总额为上年职工平均工资20倍的限制(4)。同时,在侵犯公民财产权时,也不存在精神抚慰金的规定,这也就意味着对于公民合法的财产权遭到损害时,对于其精神损害,行政机关是可以免予承担赔偿责任的(5)。而司法实践中,因财产权受到侵害而遭受精神损失的情形是大量存在的,如工商局违法扣押了具有纪念意义、传承几代的牌匾、书籍等物,而后这些东西损坏了,丢失了,而行政机关只是按照市价对这些财物进行赔偿,这样的赔偿标准完全忽略了给受害人带来的巨大的精神损害,这与民法上的具有纪念价值的结婚照片、录像是相类似的,但同样的具有纪念意义的财产,在民事赔偿中是要承担精神损害赔偿责任,而且对受害人支付的是精神损害赔偿金,而不是行政赔偿中的精神损害抚慰金。相比之下,行政赔偿制度与民事赔偿制度在这同一问题上的规定,存在较大差异。而若只是因为侵权主体由民事主体变成国家行政机关,就导致了受害人投诉无门,因为因法律的明确规定导致受害人的损害无法获得赔偿,这样的规定对于受害人实在是有欠公平(6),也不符合法律的平等性和公平正义。

(三)间接损失得不到赔偿

我国《国家赔偿法》规定了对于财产类的赔偿主要是返还原物、恢复原状与赔偿损失,其坚持的原则是赔偿直接损失,原则上不赔偿间接损失(7)。在司法实践中,对于直接损失,却被狭义地理解为被侵害财产的减少。而在很多情况下,行政相对人的间接损失远远超过得到赔偿的直接损失,这种损失也的确严重影响了当事人的正常生活,但因《国家赔偿法》的规定,无法得到相应赔偿,无法弥补所受损失,如在管尉花诉霍城县工商局违法扣押其沥青案中,该案起因于工商局违法扣押受害人沥青长达半年的时间给受害人造成巨大损失,后经法院审判,仅对沥青鉴定费、交通费、装卸费和原告的诉讼费用进行了赔偿,后来行政相对人管尉花提起上诉,二审依然以停业损失系间接损失为由,维持了原判。但受害人的六万余元的停业损失确实是由此次违法扣押导致,但因此规定,此损失无法获得赔偿,这使得受害人管尉花遭受了巨大的经济损失。而《国家赔偿法》的这种规定将经营利润等巨大损失视而不见,对于公民的间接损失一概不予赔偿,侵犯了公民的合法权益,有违公平正义原则,而且降低了违法成本,甚至可能会导致更多国家侵权行为的发生。

(四)对自由裁量行政行为赔偿没有规定

自由裁量行政行为指行政主体依据法律规定所享有的,在法律规定的范围方式或数额等限度内根据其合理性的判断、自由选择所做出的行政行为8。也就是说自由裁量行政行为是指法律规范仅对行为目的,行为范围等做一原则性规定,而将行为的具体条件、标准、幅度、方式等留给行政主体自行选择,决定的行政行为。行政主体在实施自由裁量时并不是亳无限制地自由裁量,自由裁量行为也应存在一定的羁束因素和适当的赔偿措施。违法的自由裁量行为主要有两种:一种是滥用职权的行政自由裁量行政行为,一种是显失公正的行政自由裁量行政行为(9)。对于行政机关和行政机关工作人员滥用职权和显示公平的违法行政行为,而导致行政行政相对人损害后果的,应当得到赔偿。如《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定:在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设,严重影响城市规划的,由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施;影响城市规划,尚可采取改正措施的,由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正,并处罚款。这里的“严重影响城市规划”,就缺乏客观衡量标准,行政机关对此认定有很大的自由裁量权,直接影响到事实认定,对当事人的利益产生重大影响,因此,将自由裁量的行政行为纳入行政赔偿范围。

(五)公共设施管理不当对民众造成损害的没有纳入行政赔偿的范围

日本《国家赔偿法》中对公共设施造成损害的赔偿就有明确的界定,该法规中的第2条第1款明确说明:“国家或相关组织应该对由于道路、河川等国家设施的建立或管理不当而对民众造成损害进行赔偿”(10)。公有公共设施的致害大多是由于国家机关工作人员或特许的管理人员.怠于履行职责或者不正当履行职务而造成的,因此应该由行政赔偿所接纳。现代行政已经从权利行政逐渐转化为服务行政(给付行政),由此转变带来的行政活动内容变化则体现为在原有行使权利行政行为的同时,又突出了行政事实行为以及公共服务行为的内容。据此,如果国家有关行政机关没有合理履行服务行为,并因此对公众造成损害,国家就应当承担相应的赔偿。因此,国家赔偿的内容不仅应该包括违法行政造成的损害赔偿,也应该同时包括因未能尽到合理履行对公有公共设施建立和管理职责而产生的损害赔偿(11,以更好服务广大群众,更好的促进服务型政府的构建。

四、我国行政赔偿的完善

(一)扩大赔偿范围

扩大赔偿范围,首先要将间接的财产损失,包括可期待的财产利益纳入行政赔偿范围中去(12)。间接损失是根据损失标的进行区分,因事故造成损失、危及标的的,为直接损失,间接上导致标的受损的,为间接损失。而在行政机关的执法行为中,受害人的的直接损失与间接损失多半是相伴随的,且损失也并不仅局限于直接的财产损失,在司法实践中也有表现在能力和资格审查中的损失,如在吊销、暂扣企业的营业许可证、查封、扣押、冻结行政相对人的财物时,所受实际损害与间接损失其实往往是同时存在的,这一点不可否认,同时,间接损失往往数额巨大,甚至往往会超过直接损失,可能给相对人带来严重后果(13)。虽.然存在赔偿数额的计算问题,但这属于立法技术问题,可以通过法律解释等多种渠道进行疏通和解决,不应该成为回避立法的理由。民事赔偿中坚持的“有侵权,即有救济”的原则,强调只要公民的合法权益受到非法侵害,侵害人就有义务对其进行救济,承担相应的赔偿责任。在行政赔偿中,赔偿范围不能仅局限于人身权和财产权,对人身权的含义应该进一步扩大(14)。对于宪法规定的其他权利如公民政治权利、受教育权、平等就业权都应纳入赔偿范围。人身权并不仅限于人生自由权和生命健康权,其含义应予以扩大,也应将名誉权、姓名权、肖像权、婚姻自由权,人格尊严不受侵犯等权利纳入赔偿范围等,这些权利都应该平等得到保护,在受到非法侵害时都应享有得到赔偿的权利。通过扩大保护赔偿范围,让更多的群众享受到政府的服务。

(二)扩大精神损害赔偿的范围

我国现行国家赔偿法只对法定侵犯人身权的精神损害赔偿进行了规定,而参照我国现行民事法律关于精神损害赔偿的内容,对于因侵权导致被侵权人死亡的,对其家属造成严重精神损害的,家属提出精神损害赔偿的,法院应当支持15。并且对于一些具有纪念价值,由于侵权行为导致毁损的,被侵权人可以要求精神损害赔偿,即精神损害赔偿责任的范围并不仅限于人身权,在特殊情况下还适用于财产权16。在行政赔偿案件中,不可避免会出现以上的情形,按照保护当事人权益的原则和在法律面前人人平等的原则,在我国行政赔偿案件中应当扩大精神损害赔偿责任的范围,对因行政侵权行为导致的被侵权人死亡的,其亲属精神受到重大损害的,其亲属的精神损害赔偿要求应当得到满足。并且对于因行政行为总成行政相对人具有纪念价值的物品的损毁的,行政相对人可以要求赔偿。

(三)将自由裁量行为纳入到我国行政赔偿的范围

自由裁量行为虽然其所适用的范围均有明确的法律规定,属于有法律授权的行为,但是执法者运用自由裁量权进行执法时,应当保证处罚的强度和法律的规定相适应(17),正如我国刑法规定的罪责刑相适应原则所表示的,如同法官在审理案件的过程中,最后的判刑不仅应当根据法律的规定,还应当充分了解案件的具体事实情况,根据犯罪的情节轻重,适用正确的法律来定罪量刑。如果法官滥用职权,徇私枉法而不公正的进行定罪量刑,由此罪犯造成的损害,国家应当赔偿。在具体行政行为中不可避免的会出现执法人员为了自己的私利而滥用自由裁量权而造成行政相对人的损害,为了更好的保障公民的行政权力和法律面前人人平等(18),应当将自由裁量行为纳入我国行政赔偿的范围,进一步规范行政人员执法,规范自由裁量权的使用,让文明执法、规范执法成为执法的新常态。

(四)将公共设施管理不善造成民众损害的纳入到行政损害赔偿的范围

将公有公共设施致害赔偿纳入行政赔偿范围有利于充分救济受害人。依据中国现行法律规定,道路、桥梁等公共设施因设置、管理欠缺致人损害的,受害人可以根据《民法通则》中的相关内容,就产生的损害向负责建立和管理的部门提出赔偿要求19。但是,由于民事赔偿缺乏明确、统一的标准,随意性较大,适用民法规定无法充分救济受害人。实践中,公有公共设施致害赔偿适用《民法通则》第126条的规定,存在的问题在于:该条规定的赔偿责任适用范围过窄,只限于建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物,该范围小于公有公共设施的范畴。该条规定采用的是过错推定责任原则,但若将公有公共设施致害纳入行政赔偿范围,并确立危险责任原则或无过错责任,那么被告就不能主张其无过错而免除赔偿责任(20)。管理机关自行承担责任的弊端在于,由于公有公共设施致害没有纳入行政赔偿,不能纳入国家预算,往往因经费困难而无力赔付,且易造成不同地区类似案件的赔付标准不一,影响当事人合法权益的保护及实现。

五、结语

随着社会的不断转型发展,群众权利意识、法律意识的不断觉醒,我们的行政机关也处在转变工作作风,改进工作方法的关键时期,在这样一个改革转型的阵痛时期,行政赔偿案件可能会不断发生,我们现行的国家赔偿和行政赔偿的法律法规也面临着巨大压力的考验。为了更好的保障公民的合法权利,维护社会的公平正义,国家应当不断与时俱进,及时完善国家赔偿法律法规,在合法合理的情况下,扩大行政赔偿的范围,提高赔偿标准,以便公民的损害能够最大程度的弥补,化解社会矛盾,减少社会治理的隐患,让社会更加稳定,让社会更好的发展。


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