本院概况
  法院领导
  机构设置
  法院要闻        图片新闻
  案件时讯        执行动态
  法院公告        扫黑除恶
   诉讼指南
   典型案例
   网上立案
司法文书
视频在线
媒体聚焦
法官风采
纪检监察
襄阳人文
八小时之外
书画摄影
经验交流
审判心得
调研文章
行政诉讼不动产专属管辖的理解与适用
――以六十个地区中院及以上法院终审裁判为基础的调研
作者: 程丽丽、吴文进   发布时间: 2016-08-02 15:56:30

管辖,是指各级人民法院和同级人民法院之间,受理第一审案件的分工和权限。管辖问题直接影响法院对案件的受理,关系着案件能否快速进入审理程序,管辖问题不明确,可能导致法院之间对案件相互推诿,严重影响纠纷的即使化解。不动产专属管辖作为管辖中的特殊规定,更是在管辖制度中占据着重要地位。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条规定:“因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖。”但哪些行政案件属于不动产专属管辖的范畴,却没有明确的规定。本文从60个地区中院及以上法院终审裁判文书入手,对常见的几类涉及不动产的行政案件进行分析,希望能使不动产专属管辖的行政案件类型更加明了。

 

一、有关不动产的行政许可

行政许可,是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。从行政许可的性质、功能和适用条件的角度来说,大体可以划分为五类:普通许可、特许、认可、核准、登记。

与不动产有关的行政许可主要包括与有限自然资源开发利用、公共资源配置有关的行政准许,如国有土地使用权出让许可、海域使用权许可、建设用地规划许可等。此类行政许可直接关乎不动产的使用,且与不动产所在地的相关自然条件、行政政策息息相关,对这类行政许可不服提起行政诉讼的,适用不动产专属管辖的规定。

(一)常见的与不动产有关的行政许可种类和认为应适用不动产专属管辖有裁判文书有

不服的行政许可

适用不动产专属管辖的裁判文书

不服土地行政许可

福建省福州市中级人民法院

(2016)闽01行辖终1号行政裁定书

不服采矿许可

吉林省长春市中级人民法院

(2015)长行立终字第14号行政裁定书

不服建设用地规划许可

1、浙江省金华市中级人民法院

(2012)浙金行受终字第4号

2、吉林省长春市中级人民法院

(2015)长行立终字第92号行政裁定书

3、河南省漯河市中级人民法院

(2011)漯立行终字第1号

4、河南省郑州市中级人民法院

(2015)郑立行终字第2号

5、安徽省安庆市中级人民法院

(2016)皖08行辖终1号行政裁定书

6、江苏省常州市中级人民法院

(2014)常行诉终字第2号

不服建设工程竣工规划验收合格证

山东省青岛市中级人民法院

(2015)青行终字第344号行政裁定书

(二)矛盾判决

矛盾判决1:广东省广州市中级人民法院(2014)穗中法立行终字第1号行政裁定书中,原告要求确认广州市规划局作出的穗规地证(2010)29号《建设用地规划许可证》违法,广州中院认为该证的内容为同意茶经济联合社征用广州市荔湾区东北路、茶路地段土地进行城中村改造项目,只是对该改造项目的规划许可,并非直接涉及不动产,从而不适用不动产专属管辖。

矛盾判决2:黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院(2015)齐立行终字第58号行政裁定书认为,本案上诉人诉请要求确认的内容是对建设项目核准立项许可违法,诉讼标的是确认行政机关履行行政许可行为违法,不属于不动产纠纷,应由被告住所地人民法院管辖。

(三)几类应注意的问题

问题1:建设规划许可是否适用不动产专属管辖。

分析:《建设用地规划许可证》(land use permit)是建设单位在向土地管理部门申请征用、划拨土地前,经城乡规划行政主管部门确认建设项目位置和范围符合城乡规划的法定凭证,是建设单位用地的法律凭证。没有此证的用地单位属非法用地。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定,未取得《建设用地规划许可证》的,不能取得国有土地使用权,包括划拨土地和出让土地。

由此可知,《建设用地规划许可证》虽然只是对建设项目位置和范围的确认,但却是建设用地使用权的取得的必要条件,和不动产的使用权息息相关,同时,建设用地的位置、面积、允许建设的范围、使用性质、开发强度等规划条件,需要到不动产所在地调查了解,因此,此类案件由不动产所在地法院管辖较为合理。

建筑工程项目只有符合了规划验收的条件,才能进行规划验收,经现场勘察,严格按照规划要求落实的,才准予下发《建筑工程规划验收合格证》。因此,对建设工程竣工规划验收合格证(又名建设工程竣工验收合格证)不服提起行政诉讼的,适用不动产专属管辖。

问题2:违反建筑规划管理的不动产灭失后,对《责令限期拆除通知书》不服提起诉讼的,是否适用不动产专属管辖?

笔者认为应当适用,参见河北省邯郸市中级人民法院(2016)冀04行终180号行政裁定书。因此,涉及不动产的案件,即使不动产灭失的,也可适用不动产专属管辖。

问题3:违法建筑同样属于不动产,不服建设规划许可提起行政诉讼,涉及违法建筑的,同样由不动产所在地法院管辖。参见河南省漯河市中级人民法院(2011)漯立行终字第1号行政裁定书。

问题4:对建设项目未取得建设工程规划许可证即开工建设,要求行政机关立案查处的,是否应适用不动产专属管辖?

笔者认为,仅要求立案查处的,是对行政机关的行政不作为不服,不属于不动产纠纷,不属于不动产专属管辖。参见黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院(2015)齐立行终字第41号行政裁定书。

二、有关不动产的行政登记

对不动产登记行为不服提起行政诉讼的,各个法院均按不动产专属管辖来受理,目前没有发现矛盾判决。

不服的行政行为

适用不动产专属管辖的裁判文书

对房屋行政登记行为不服

1、广东省深圳市中级人民法院

(2015)深中法行终字第415号

2、甘肃省张掖市中级人民法院

(2015)张中行终字第37号行政裁定书

3、湖南省长沙市中级人民法院

(2014)长中立行终字第00272号

4、山东省济南市中级人民法院

(2014)济行终字第232号行政裁定书

5、四川省自贡市中级人民法院

(2015)自行审终字第39号行政裁定书

6、天津市第二中级人民法院

(2016)津02行初22号行政裁定书

7、江苏省南京市中级人民法院

(2015)宁行终字第231号行政裁定书

对不履行房屋变更登记行为不服

1、北京市第一中级人民法院

(2015)一中行初字第1515号行政裁定书

2、广东省深圳市中级人民法院

(2015)深中法行辖字第22号 决定书

3、黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院

(2015)齐立行终字第18号行政裁定书

请求撤销房屋产权登记

1、重庆市第一中级人民法院

(2012)渝一中法行管异终字第00001号行政裁定书

2、河南省洛阳市中级人民法院

(2014)洛行终字第101号行政裁定书

不服房屋他项权证登记

山东省济南市中级人民法院

(2013)济行终字第197号

不履行房产备案登记

广西壮族自治区北海市中级人民法院

(2013)北立行终字第14号行政裁定书

不服土地行政登记

1、山东省烟台市中级人民法院

(2015)烟行初字第121号行政裁定书

2、西安铁路运输中级法院

(2016)陕71行初字第16号行政裁定书

3、黑龙江省哈尔滨市中级人民法院

(2015)哈行初字第30号

4、广东省茂名市中级人民法院

(2014)茂中法立行终字第6号行政裁定书

不服不履行土地登记法定职责

河南省郑州市中级人民法院

(2015)郑行初字第275号行政裁定书

不服不履行土地变更登记行为

广东省深圳市中级人民法院

(2015)深中法行终字第876号行政裁定书

不服土地使用权登记注销行为

河北省沧州市中级人民法院

(2015)沧立行终字第14号行政裁定书

不服颁发的宅基地使用权证

河南省洛阳市中级人民法院

(2015)洛行终字第20号行政裁定书

不服林权登记

内蒙古自治区通辽市中级人民法院

(2014)通行终字第9号行政裁定书

对不动产行政登记行为不服提起诉讼的,各法院的意见很统一,均认为应由不动产所在地人民法院管辖,对不履行房屋变更的,也认为应由不动产所在地法院管辖。《重庆市高级人民法院关于行政案件管辖若干问题的暂行规定》第二条明确规定:“当事人因行政机关办理不动产物权登记,颁发土地、林地所有权和使用权、房屋产权证,对土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源权属纠纷作出处理提起诉讼的案件,由该不动产所在地人民法院管辖。”

(一)不动产行政登记专属管辖的例外

根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第七条规定“房屋登记行政案件由房屋所在地人民法院管辖,但有下列情形之一的也可由被告所在地人民法院管辖:(一)请求房屋登记机构履行房屋转移登记、查询、复制登记资料等职责的;(二)对房屋登记机构收缴房产证行为提起行政诉讼的;(三)对行政复议改变房屋登记行为提起行政诉讼的。”即符合上述三种情形的,既可以由不动产所在地人民法院管辖,也可由被告住所地人民法院管辖。