管辖，是指各级人民法院和同级人民法院之间，受理第一审案件的分工和权限。管辖问题直接影响法院对案件的受理，关系着案件能否快速进入审理程序，管辖问题不明确，可能导致法院之间对案件相互推诿，严重影响纠纷的即使化解。不动产专属管辖作为管辖中的特殊规定，更是在管辖制度中占据着重要地位。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”但哪些行政案件属于不动产专属管辖的范畴，却没有明确的规定。本文从60个地区中院及以上法院终审裁判文书入手，对常见的几类涉及不动产的行政案件进行分析，希望能使不动产专属管辖的行政案件类型更加明了。

一、有关不动产的行政许可

行政许可，是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。从行政许可的性质、功能和适用条件的角度来说，大体可以划分为五类：普通许可、特许、认可、核准、登记。

与不动产有关的行政许可主要包括与有限自然资源开发利用、公共资源配置有关的行政准许，如国有土地使用权出让许可、海域使用权许可、建设用地规划许可等。此类行政许可直接关乎不动产的使用，且与不动产所在地的相关自然条件、行政政策息息相关，对这类行政许可不服提起行政诉讼的，适用不动产专属管辖的规定。

（一）常见的与不动产有关的行政许可种类和认为应适用不动产专属管辖有裁判文书有：

（二）矛盾判决

矛盾判决1：广东省广州市中级人民法院（2014）穗中法立行终字第1号行政裁定书中，原告要求确认广州市规划局作出的穗规地证（2010）29号《建设用地规划许可证》违法，广州中院认为该证的内容为同意茶滘经济联合社征用广州市荔湾区东漖北路、茶滘路地段土地进行城中村改造项目，只是对该改造项目的规划许可，并非直接涉及不动产，从而不适用不动产专属管辖。

矛盾判决2：黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院（2015）齐立行终字第58号行政裁定书认为，本案上诉人诉请要求确认的内容是对建设项目核准立项许可违法，诉讼标的是确认行政机关履行行政许可行为违法，不属于不动产纠纷，应由被告住所地人民法院管辖。

（三）几类应注意的问题

问题1：建设规划许可是否适用不动产专属管辖。

分析：《建设用地规划许可证》（land use permit）是建设单位在向土地管理部门申请征用、划拨土地前，经城乡规划行政主管部门确认建设项目位置和范围符合城乡规划的法定凭证，是建设单位用地的法律凭证。没有此证的用地单位属非法用地。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，未取得《建设用地规划许可证》的，不能取得国有土地使用权，包括划拨土地和出让土地。

由此可知，《建设用地规划许可证》虽然只是对建设项目位置和范围的确认，但却是建设用地使用权的取得的必要条件，和不动产的使用权息息相关，同时，建设用地的位置、面积、允许建设的范围、使用性质、开发强度等规划条件，需要到不动产所在地调查了解，因此，此类案件由不动产所在地法院管辖较为合理。

建筑工程项目只有符合了规划验收的条件，才能进行规划验收，经现场勘察，严格按照规划要求落实的，才准予下发《建筑工程规划验收合格证》。因此，对建设工程竣工规划验收合格证（又名建设工程竣工验收合格证）不服提起行政诉讼的，适用不动产专属管辖。

问题2：违反建筑规划管理的不动产灭失后，对《责令限期拆除通知书》不服提起诉讼的，是否适用不动产专属管辖？

笔者认为应当适用，参见河北省邯郸市中级人民法院（2016）冀04行终180号行政裁定书。因此，涉及不动产的案件，即使不动产灭失的，也可适用不动产专属管辖。

问题3：违法建筑同样属于不动产，不服建设规划许可提起行政诉讼，涉及违法建筑的，同样由不动产所在地法院管辖。参见河南省漯河市中级人民法院（2011）漯立行终字第1号行政裁定书。

问题4：对建设项目未取得建设工程规划许可证即开工建设，要求行政机关立案查处的，是否应适用不动产专属管辖？

笔者认为，仅要求立案查处的，是对行政机关的行政不作为不服，不属于不动产纠纷，不属于不动产专属管辖。参见黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院（2015）齐立行终字第41号行政裁定书。

二、有关不动产的行政登记

对不动产登记行为不服提起行政诉讼的，各个法院均按不动产专属管辖来受理，目前没有发现矛盾判决。

对不动产行政登记行为不服提起诉讼的，各法院的意见很统一，均认为应由不动产所在地人民法院管辖，对不履行房屋变更的，也认为应由不动产所在地法院管辖。《重庆市高级人民法院关于行政案件管辖若干问题的暂行规定》第二条明确规定：“当事人因行政机关办理不动产物权登记，颁发土地、林地所有权和使用权、房屋产权证，对土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源权属纠纷作出处理提起诉讼的案件，由该不动产所在地人民法院管辖。”

（一）不动产行政登记专属管辖的例外

根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第七条规定“房屋登记行政案件由房屋所在地人民法院管辖，但有下列情形之一的也可由被告所在地人民法院管辖：（一）请求房屋登记机构履行房屋转移登记、查询、复制登记资料等职责的；（二）对房屋登记机构收缴房产证行为提起行政诉讼的；（三）对行政复议改变房屋登记行为提起行政诉讼的。”即符合上述三种情形的，既可以由不动产所在地人民法院管辖，也可由被告住所地人民法院管辖。

什么是房屋转移登记呢？根据建设部《房屋登记办法》（中华人民共和国建设部令第168号）第三十二条“发生下列情形之一的，当事人应当在有关法律文件生效或者事实发生后申请房屋所有权转移登记：（一）买卖；（二）互换；（三）赠与；（四）继承、受遗赠；（五）房屋分割、合并，导致所有权发生转移的；（六）以房屋出资入股；（七）法人或者其他组织分立、合并，导致房屋所有权发生转移的；（八）法律、法规规定的其他情形。”因此，符合上述八种情形，要求办理不动产转移登记而提起行政诉讼的，既可以由不动产所在地法院管辖，也可以由被告住所地法院管辖。

瑕疵裁判：由此可知，北京市第一中级人民法院（2015）一中行初字第1515号行政裁定书、广东省深圳市中级人民法院（2015）深中法行辖字第22号决定书、黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院（2015）齐立行终字第18号行政裁定书虽然裁定（或决定）由不动产所在地法院管辖无误，但说理部分均认为此类案件应适用不动产专属管辖是错误的，应予纠正。

广东省深圳市中级人民法院（2015）深中法行辖字第22号决定书认为：“根据《深圳经济特区房地产登记条例》第三条的规定，房地产权利的设定、转移、变更、终止等，须依照本条例的规定进行登记。即，房地产权的变更登记行为，与房地产权利的设定、转移等登记行为并无本质区别，均影响当事人的房地产权利。……不服……不予变更登记的行为提起本案诉讼……依法应由不动产所在地人民法院管辖。”那么，对房屋登记要求变更、终止等，是否能适用《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第七条的规定？笔者认为，不能随意扩大解释。

（二）几类需注意的问题

问题1：房屋灭失后对登记行为不服的管辖问题。

青海省西宁市中级人民法院（2016）青01行辖1号行政裁定书请求确认房屋登记具体行政行为违法一案，二审法院认为“本案系请求确认房屋登记具体行政行为违法而提起的行政诉讼，但因所诉登记的房屋已经灭失，故本案不宜由不动产所在地人民法院管辖。”

笔者认为，房屋灭失后，依然应由不动产所在地人民法院管辖。根据《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第三条：“公民、法人或者其他组织对房屋登记行为不服提起行政诉讼的，不受下列情形的影响：（一）房屋灭失；…….。” 第七条：“房屋登记行政案件由房屋所在地人民法院管辖，但有下列情形之一的也可由被告所在地人民法院管辖：（一）请求房屋登记机构履行房屋转移登记、查询、复制登记资料等职责的；（二）对房屋登记机构收缴房产证行为提起行政诉讼的；（三）对行政复议改变房屋登记行为提起行政诉讼的。”第七条作为不动产专属管辖的除外规定，并没有将房屋灭失囊括在内，故即使房屋灭失的，对房屋登记行为不服提起诉讼的，依然由房屋所在地人民法院管辖。

需要注意的是，新中国《行政诉讼法》是1989年4月4日由七届全国人大第二次会议通过，同日公布，1990年10月1日起施行的，根据《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第三款的规定：“房屋登记机构在行政诉讼法施行前作出的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”但房屋首次登记在1990年10月1日之前，之后对房屋转移登记行为不服提起诉讼的，法院应予受理，山东省平度市人民法院（2014）平行初字第29号行政判决书（一审）、山东省青岛市中级人民法院（2014）青行终字第397号行政判决书（二审）即是对这种情况下行政案件的审理。

问题2：对房屋登记中的某项登记不服提起诉讼的管辖问题。

大连市甘井子区人民法院做出（2014）甘行立字第12号行政裁定书，认为“阳光公司对房屋权属并没有争议，只是对物权登记中的"设计用途"一项有异议，由此提起的行政诉讼，依法不属于因不动产提起的行政诉讼。”二审法院辽宁省大连市中级人民法院做出（2015）大行终字第89号行政裁定书，以一审原告不适格为由，维持了一审法院不予受理的裁定，但对管辖问题未作说明。

笔者认为，对房屋登记中的任何一项内容不服提起行政诉讼的，均应使用不动产专属管辖的规定。

问题3：如何理解“县级以上人民政府名义办理不动产物权登记的案件”。

最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第（三）项规定的应当由中级人民管辖的第一审行政案件：（一）被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外”，那么，如何理解“县级以上人民政府名义办理不动产物权登记”呢？较常见的《房屋所有权证》和《土地使用权证》是由房屋管理部门和土地管理部门出具的，将来逐渐推行的全国土地、房屋、草原、林地、海域等《不动产权证书》是由国土资源部负责指导监督的，那么，哪些不动产物权登记是以县级以上人民政府名义办理的呢？

实质上，不论是《房屋所有权证》、《土地使用权证》，还是《不动产权证书》，其所有权或使用权都是由县级以上人民政府确定的，房管局、国土资源局等只是政府的职能部门，具体承办相关颁证事宜，因此，如果对房屋管理部门或土地管理部门的不动产登记行为不服，将县级以上政府列为被告的，应由不动产所在地基层人民法院管辖。当然，如果案件符合其他中院管辖条件，如社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件等，应由不动产所在地中院管辖。

    支持以上观点的法院有：广东省高级人民法院(2012)粤高法立行终字第2号行政裁定书（土地行政登记纠纷）；云南省楚雄彝族自治州中级人民法院(2014)楚中行终字第18号行政判决书（房屋行政登记纠纷）；邵阳市中级人民法院(2012)邵中行终字第44号行政裁定书(林业行政登记纠纷)等。

（三）房产登记和行政许可登记的区别

细心的读者可能会发现，上一部分写到，行政许可可以划分为五类：普通许可、特许、认可、核准、登记，房屋登记和行政许可的登记有什么区别呢？房产登记是一种行政行为,但究竟是行政许可还是行政确认,理论上也有争议。《行政许可法》早期的征求意见稿曾将之规定为行政许可行为,为立法机关所否定，房屋登记行为实质上是一种行政确认，它的功能是对房屋产权的确认、公示与管理，房屋登记不能决定房屋的产权归属，而是房屋产权归属决定房屋的登记，当事人在对房屋权属有争议的情况下，提起行政诉讼要求变更登记的，行政案件应中止审理，待房屋产权确定后，才能继续审理。湖北省高级人民法院（2015）鄂行终字第00131号行政案件中止审理的原因即是在等待湖北省襄阳市樊城区人民法院（2016）鄂0606民初1002号所有权确认纠纷的审理结果。

不仅是房屋登记案件，农村承包地、宅基地权属有争议的，都要先经过民事途径确权后，才能要求登记机关变更登记。

由此可以得出一个重要结论，行政案件中的不动产专属管辖，并非必须与不动产的权属、使用等物权纠纷有关。

　　以上对房屋登记讨论较多，因法律对房屋登记的规定较详细，同理，对其他不动产，如土地、草原、林地、海域等登记行为不服的，统一由不动产所在地法院管辖。2015年3月1日《不动产登记暂行条例》施行后，对不动产权证书登记行为不服提起行政诉讼的，也适用不动产专属管辖的规定。

三、有关不动产的行政管理

土地是最重要的一种不动产，行政机关对土地的管理也更为宽泛和严格，对土地行政处罚的种类有很多，违法占用土地、非法转让土地、非法占用补偿（助）款、非法批地、拒不交还土地、破坏土地或拒不履行土地复垦义务、非法转让集体土地、临时用地建永久性建筑物、构筑物、不办理土地变更登记等，都是行政机关的管理范围，因此，在此将土地行政管理行为单独列出。

土地行政管理中适用不动产专属管辖的案件类型主要有以下几种：

土地行政处罚是土地行政法律责任的重要表现形式，属于惩罚性的行政法律责任。土地行政处罚是指土地管理部门对违反土地管理法律，但尚不构成犯罪的公民，法人或者其它组织，依照行政处罚法和有关土地法律、法规、规章的规定，所给予的特定的法律制裁。土地行政处罚是土地管理部门依法行政的重要手段。对土地行政处罚不服的行政案件，适用不动产专属管辖的规定。行政机关对其他不动产的管理具有同质性的特点，故对其他不动产的行政管理行为不服提起诉讼的，可参照土地行政管理适用不动产专属管辖的规定。

四、有关不动产的拆迁问题

不动产拆迁是各个城市建设中的重要事项，关系到城市建设和不动产权利人的重要利益，有关不动产拆迁的行政案件层出不穷。这类案件绝大部分法院争议不大，认为应由不动产所在地人民法院管辖，下面将适用不动产专属管辖的各类拆迁问题进行总结，以方便适用：

争议：有法院依据最高人民法院《关于审理城市房屋拆迁行政案件若干问题的规定》征求意见稿，认为被告住所地法院也有管辖权，如青海省西宁市中级人民法院（2015）宁行立字第00006号、（2015）宁行立字第00010号、（2015）宁行立字第00003号行政裁定书认为，对涉及不服房屋拆迁决定等具体行政行为而提起行政诉讼的案件，立案管辖理念为房屋所在地或者被告住所地的人民法院均有管辖权，从而案件由被告住所地人民法院管辖。笔者认为，在“征求意见稿”阶段，《关于审理城市房屋拆迁行政案件若干问题的规定》尚没有效力，不能根据“征求意见稿”来判断案件的管辖。

五、有关不动产的政府信息公开

政府信息公开内容涉及不动产的，对信息公开行为不服提起行政诉讼的，是否应由不动产所在地人民法院管辖？湖北省武汉市中级人民法院（2015）鄂武汉中行终字第00338号行政裁定书、广东省广州市中级人民法院（2014）穗中法立行终字第3号行政裁定书、（2014）穗中法立行终字第5号行政裁定书均认为，此类行政案件不属于不动产专属管辖的范围。

在法律上，政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。政府信息公开具有行政性，与政府公共行政权力的运行有关，是行政权力运行过程或其结果的表现形式。政府信息公开带有很强的管理性，当事人对政府不动产管理不公开行为不服，而不是对不动产的管理情况不服，政府对不动产信息的公开或不公开，都不会对不动产的管理产生影响。因此，对有关不动产的政府信息公开行为不服的，不适用不动产专属管辖的规定。

六、有关不动产的行政复议

行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。

对行政复议不服提起行政诉讼的情形有：对不予受理行政复议不服的、对复议机关维持原行政行为不服的、对复议机关改变原行政行为不服的。需要注意的是，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条的规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。” 

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条之所以这样规定，是因为《行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定的第一种情形，是对原具体行政行为实体上的审查，而第二种情形，是在程序上对申请人行政复议权利的限制，同样，不予受理行政复议也是程序上的限制，并未对实体做出处理，所以，不能认定属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形。

笔者认为，行政复议涉及不动产的，不论是复议维持还是复议改变，都是对不动产相关事项的处理，因此，应适用不动产专属管辖的规定，如湖南省郴州市中级人民法院（2015）郴环行初字第1号行政裁定书对关于林业行政裁决复议不服的管辖认定。

问题1：对复议机关不予受理行政复议不服的，以及《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定等未经实体处理的行政复议行为不服的，是否适用不动产专属管辖的规定呢？

广东省广州市中级人民法院（2016）粤01行终105号行政裁定书认为风神公司的诉请针对广州市国土资源和规划委员会的逾期答复行为及其作出的《关于恢复汽贸城地块国有土地使用权证的复函》（穗国房业务（2015）95号），以及广州人民政府作出的穗府行复（2015）745号《行政复议决定书》，但并非因不动产提起的行政诉讼；黑龙江省高级人民法院（2016）黑行辖9号行政裁定书认为“袁堂俊的诉讼请求是撤销省住建厅作出的不予受理行政复议申请决定，判令省住建厅受理复议申请并作出复议决定，并未要求直接撤销牡丹江市规划局颁发的建设用地规划许可证，不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条关于因不动产提起的行政诉讼”。由此可知，对未经实体处理的行政复议行为不服的，不适用不动产专属管辖的规定。

问题2：《行政复议决定书》中所提示的如不服复议决定可提起诉讼的法院不是不动产所在地法院的，该怎样处理？在这种请况下，该提示不能约束法院裁判，当事人仍应向有管辖权的法院起诉。参见浙江省金华市中级人民法院（2015）浙金行受终字第9号行政裁定书。

七、小结

综合全文，可得出行政案件不动产专属管辖的适用规则：1、案件涉及不动产。2、不一定与不动产的权属、使用等物权权利有关。3、不动产专属管辖不受不动产灭失的影响。4、有关不动产的行政许可适用专属管辖的规定，但仅要求行政机关立案查处的除外。5、有关不动产的行政登记适用不动产专属管辖的规定，但符合《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第七条规定的，可以由被告住所地人民法院管辖。6、有关不动产的行政管理适用不动产专属管辖的规定。7、有关不动产的拆迁问题适用不动产专属管辖的规定。8、有关不动产的政府信息公开不适用不动产专属管辖的规定。9、有关不动产的行政复议适用不动产专属管辖的规定，但复议结果没有对实体问题作出处理的除外。